Política socioambiental entre el desmantelamiento y la reanudación: desafíos por delante
Por Alessandra Cardoso y Nathalie Beghin
Desde 2019, asistimos al desmantelamiento de los derechos socioambientales en Brasil, en sentido amplio y estricto. Por derechos socioambientales en un sentido amplio, entendemos la compleja red de derechos ambientales y sociales, que van desde la salud, la educación, la asistencia social, la seguridad, la cultura hasta las políticas de infraestructura. Toda nuestra existencia como seres humanos puede y debe ser vista desde una perspectiva social y ambiental. Somos parte de la naturaleza. El término es, por tanto, una clave de lectura que permite articular temas que forman una perspectiva política y espacial para el análisis del presupuesto público a la luz de los derechos, que llamamos socioambientales. Por derechos socioambientales en sentido estricto entendemos la legislación y las políticas públicas que fueron creadas para preservar el medio ambiente y, también, para asegurar y garantizar que los grupos, comunidades, pueblos que habitan en las tierras y territorios de bosques o en el campo puedan disfrutar el derecho a existir como son, con sus formas de vida, creencias y en sus territorios.
Este desmantelamiento de la política socioambiental[1] se lleva a cabo mediante cambios de carácter directo, indirecto, oculto o simbólico que resultan en recortes, reducciones o incluso supresión de presupuestos, normas, capacidades institucionales e instrumentos de políticas públicas.[2]
Hablando estrictamente sobre la política socioambiental, el desmantelamiento se ha visibilizado ampliamente a través de la sucesión de medidas infralegales (Ordenanzas, Instrucciones Normativas y Decretos[3]) y legales, con el debilitamiento institucional de los derechos ambientales, indígenas, territoriales, bloqueos a instancias de participación, paralización en la ejecución de fondos socioambientales y severos recortes presupuestarios.
El cuadro general de desmantelamiento presupuestario, que ha sido monitoreado de cerca por el Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc), es por lo tanto parte del proceso más amplio de desmantelamiento y está, a su vez, estrechamente relacionado con el aumento de la deforestación, con presión de agentes económicos para dar continuidad (de forma ilegal y legal) al avance sobre bosques y áreas protegidas, con el aumento de la grilagem (acaparamiento de tierras), el crimen organizado y la violencia. Esta situación también constituye una grave violación por parte de Brasil de normas constitucionales, leyes nacionales, acuerdos internacionales y políticas vinculadas a todo el marco de protección ambiental y derechos territoriales reconocidos (nacional e internacionalmente) como avanzados.
Notas
Bauer, M. et al. (2012). Dismantling Public Policy. Preferences, Strategies and Effects. Oxford, Oxford University Press.
Entre las que destaca la expresión “boiadas de Ricardo Salles” (en su momento, Secretario de Medio Ambiente del gobierno de Bolsonaro). Salles utilizó la expresión “pasar el rebaño” para referirse a esta política de destrucción de todas las medidas de protección y fiscalización ambiental para facilitar la deforestación y la entrada de invasores en las áreas protegidas.
Es cierto que la garantía de los derechos socioambientales nunca ha sido una prioridad en la agenda de los sucesivos gobiernos. Pero también es cierto que, de no estar en la agenda prioritaria, pasaron a ser blanco de cacería a través de una política gubernamental cargada de racismo ambiental y al servicio de una estrategia de conversión de tierras a la dinámica del agronegocio, en sus múltiples, idiosincrásicas y superpuestas versiones.
Los datos sobre la evolución del área sembrada con granos muestran que, en las últimas tres cosechas, aumentaron 7.9 millones de hectáreas. Los efectos de esta dinámica se expresan, entre muchas otras evidencias, en la aceleración de las tasas de deforestación en los últimos tres años. Entre agosto de 2021 y julio de 2022, los datos de DETER (Detección de Deforestación en Tiempo Real) indicaron una deforestación de 8 590.33 km2 en la Amazonía y 5 426.4 km2 en el Cerrado. En la Mata Atlántica, que conserva poco más del 12% de su cobertura original, solo en el primer semestre de 2022, datos del SAD (Sistema de Alerta de Deforestación) detectaron una deforestación de 213 millones de m2.
A nuestro juicio, los sucesivos recortes del presupuesto público para políticas socioambientales expresan y deben ser leídos como una dimensión de este desmantelamiento. Hay que decir, sin embargo, que parte del problema de la pequeñez del presupuesto de la Federación se explica por el “Techo de Gastos”. Esta medida fiscal, aprobada en 2016 como reforma a la Constitución, impide el crecimiento real del gasto durante 20 años, reduciendo la inversión pública en sectores clave.
Más recientemente, el problema se ha visto agravado por el llamado “presupuesto secreto”. Estos recursos se ejecutan a través de enmiendas parlamentarias designadas por el parlamentario responsable de informar el presupuesto general de la Federación. En 2021, el gasto total en estas reformas (R$ 10.79 mil millones) alcanzó más de cuatro veces el presupuesto destinado para medio ambiente para ese mismo año. La ejecución del presupuesto secreto, además de disputar recursos con políticas públicas socioambientales y ser ejecutado sin transparencia, favorece al llamado “centrão” (bloque del espectro político que se identifica con el centro-derecha, que no defiende pautas progresistas y constantemente las ataca). El “centrão” tiene en su formación una fuerte intersección y relación con el Frente Parlamentario de la Agricultura y la Ganadería en el Congreso Nacional.
El desmantelamiento de la política ambiental
Si miramos aún más estrictamente a la política ambiental (que es sólo una parte de la política socioambiental), vemos que las cifras irrisorias de gasto en medio ambiente configuran el escenario de tierra arrasada. En el año 2021, el gobierno federal gastó solo R$ 2.49 mil millones para todas las agencias ambientales: Ministerio del Medio Ambiente, Ibama (Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables), ICMBio (Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad), el Jardim Botânico. A medida que se reducen los gastos en general, los gastos de personal, que son más “fijos”, ahora representan una porción mayor del gasto total. En 2021, por ejemplo, el 71% de los gastos con organismos ambientales se destinaron al personal. Por otro lado, los recursos destinados a “actividades básicas” fueron de apenas R$ 615 millones, es decir menos de la mitad de los gastos incurridos en el año 2014.
Añádase a este marco presupuestario el desmantelamiento de las agencias ambientales por falta de personal, el desmonte infralegal, además de nombramientos políticos a comisionados sin capacidad técnica. El resultado es un presupuesto para el medio ambiente que, además de ser muy bajo, tiene sus gastos bastante limitados por la falta de estructura y personal.
Sabemos que el presupuesto público es una elección que expresa una prioridad (o falta de ella) o, incluso, una estrategia para debilitar una política. Sin embargo, en algunos casos, la presencia de más recursos puede mostrar matices de desmantelamiento de esta misma política. En la lucha contra la deforestación tenemos un claro ejemplo de ello. Entre 2019 y 2020, el dinero del acuerdo y operativo anticorrupción llamado Lava-Jato[4], destinado a combatir la deforestación, se destinó casi en su totalidad a los militares en las operaciones de Garantía de la Ley y el Orden (GLO), en detrimento del fortalecimiento de las agencias ambientales. Junto al rotundo fracaso de los GLO para combatir la deforestación, este caso muestra cómo la decisión política estuvo alineada con el desmantelamiento de la política ambiental.
La coexistencia de diferentes instrumentos de financiación
En retrospectiva, en cambio, el país cuenta con varios instrumentos de financiación, comúnmente llamados fondos: Fundo Amazônia – FA; Fundo Clima – FC; Fundo Verde para o Clima – GEF; Fundo Nacional do Meio Ambiente – FNMA. Todos son fondos federales. Existen también estatales y privados. En otras palabras, hay una miríada de instrumentos de financiamiento que sobrevivieron al proceso de desmantelamiento en curso y, aunque todos presentan debilidades y desafíos, entendemos que son importantes y necesitan ser retomados y mejorados. Sin embargo, sus roles deben ser complementarios y auxiliares en el marco de la implementación de una política ambiental nacional que implique, también, una fuerte capacidad institucional para el financiamiento de las entidades subnacionales[5].
El FNMA[6], por ejemplo, materializó un paso importante hacia una distribución más justa de los recursos para el medio ambiente. Aprobado un año después de la Constitución (mediante la Ley nº7.797 del 10 de julio de 1989), establece en su artículo 3 que los recursos deben ser aplicados a través de organismos públicos de los niveles federal, estatal y municipal, o bien, a través de entidades privadas sin fines de lucro cuyos objetivos estén en consonancia con sus fines.
Pero en la práctica, se ha avanzado poco. El FNMA ha sufrido a lo largo de su existencia con pocos recursos, con muchos ensayos y errores en su ejecución y, sobre todo, con restricciones fiscales que han vaciado progresivamente sus sumas hasta llegar a la realidad actual en la que, en la práctica, ya no existe, dado que casi el 100% de su presupuesto está “esterilizado” en forma de “Reserva de Contingencia”. Más allá de su reciente trayectoria de desmantelamiento, la historia de más de treinta años demuestra que el FNMA es mucho más un instrumento auxiliar de apoyo financiero a las estrategias y prioridades de la agenda socioambiental que un instrumento capaz de soportar una sólida distribución de recursos entre las entidades federativas, anclada en el cumplimiento de responsabilidades compartidas[7].
El papel central de los estados y municipios
Los estados y municipios, por su parte, tienen roles centrales dado que las políticas de protección y fiscalización ambiental, el licenciamiento y el ordenamiento socioterritorial son responsabilidades compartidas entre los tres órdenes de gobierno. Desde el punto de vista de la legislación, se avanzó con mucha dificultad (con graves amenazas de destrucción y retrocesos) en la construcción de lineamientos, instrumentos y atribuciones a las distintas entidades de la Federación para una política ambiental nacional. El hito se dio en 1981 con la Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) y la creación del Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), consolidándose a partir de la Constitución de 1988 con la descentralización de la política ambiental y consecuente estructuración de las instituciones estatales y municipales de medio ambiente[8].
Sin embargo, los estados brasileños, con pocas excepciones, sufren de una falta crónica de recursos para sus políticas públicas. La situación es aún más crítica para la política ambiental y de protección territorial, cuyos desafíos, sabemos, son enormes en el país.
En resumen, se puede decir que la situación fiscal-presupuestaria de los estados brasileños hace muy difícil destinar más recursos al área socioambiental, incluidos los necesarios para la construcción de capacidades institucionales, de gestión y protección territorial, combate a los delitos ambientales y de licenciamiento ambiental, para enfocarse en algunas medidas que se sabe que son necesarias y actualmente precarias. Si analizamos la situación fiscal-presupuestaria de los municipios, la situación es aún más crítica.
Sin desconocer la prioridad política históricamente baja de todos los niveles de gobierno en la asignación de presupuestos al medio ambiente, la falta de recursos para el fortalecimiento de las instituciones y las políticas ambientales en los estados y municipios tiene como uno de sus fundamentos la desigual distribución de recursos entre el gobierno federal y otros niveles de gobierno.
Teniendo todo esto en cuenta, nos parece urgente pensar y construir una estrategia más ambiciosa para la implementación de una política nacional ambiental.
Sin negar la complejidad de la realidad y las disputas planteadas hoy sobre los caminos y desvíos para la protección ambiental y la garantía de los derechos socioterritoriales en Brasil, queda una pieza central por resolver: la asignación más justa de los recursos para el medio ambiente. Es, por tanto, urgente e inaplazable investigar el estado del arte de la financiación de las políticas de protección ambiental y territorial, evaluar posibles modelos y estructuras de financiación basadas en recursos adicionales y en una distribución más equitativa de los ingresos fiscales, que se encuentran, de forma notable, más concentrados en el nivel federal.
Desafíos para la reanudación y reconstrucción de la política socioambiental en Brasil
Para enfrentar el escenario de desmantelamiento de la política ambiental y socioambiental de Brasil y sus consecuencias, el nuevo gobierno que empieza en 2023 no solo necesitará restaurar lo desmantelado, sino que vaya más allá, que se atreva a realizar y conducir la política socioambiental. La falsa oposición entre crecimiento y medio ambiente debe ser superada con políticas públicas que coloquen los derechos socioterritoriales en el centro de un proyecto de superación de las desigualdades, protección de los bosques y la sociobiodiversidad, así como del fortalecimiento de la economía y los ingresos de las personas.
Por lo tanto, es urgente construir estrategias para retomar esta política de manera audaz y sobre bases más sólidas. Esto también significa pensar en financiamientos robustos y estructurados de diferentes fuentes y con instrumentos de financiamiento diferentes y articulados.
Notas
Para profundizar esta discusión, el Inesc ha publicado una serie de análisis sobre estos diferentes fondos en una iniciativa llamada “Caminhos para o financiamento da Política Socioambiental no Brasil”. Los análisis de la serie están disponibles en la página electrónica.
Para un análisis detallado del Fundo Nacional do Meio Ambiente, consultar la página electrónica.
Ver más em: Trajetória da política ambiental federal no Brasil, de Adriana Maria Magalhães de Moura. Disponible para consulta en la página electrónica.
Alessandra Cardoso es asesora política del Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc)
Nathalie Beghin es coordinadora de la asesoría política del Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc).